Unser größtes Dilemma | Die ehemalige Schweizer Bundespräsidentin Micheline Calmy-Rey

## Einführung: Ein Dilemma, das die Schweiz neu denkt Die Debatte um die Schweizer Neutralität ist längst nicht mehr nur juristisches Fechtwerk; sie ist ein politisches, diplomatisches und strategisches Dilemma, dessen Ausgang die internationale Stellung der Schweiz nachhaltig prägen könnte. In der vorliegenden Gesprächsaufzeichnung entfaltet sich das Thema nicht als abstraktes Prinzip, sondern als Praxisproblem: Wie wendet ein Kleinstaat Neutralität in einer Welt an, in der Kriege nicht mehr nur zwischen Staaten ausgetragen werden, Sanktionen zu einem zentralen Instrument internationalen Handelns geworden sind und multilaterale Institutionen teils blockiert sind? Die Gesprächsführung – getragen von jahrzehntelanger Erfahrung auf höchster politischer Ebene – zeigt, dass es bei Neutralität um mehr geht als um ein vages Bekenntnis; es geht um Kohärenz, Glaubwürdigkeit und die Fähigkeit, internationale Erwartungen zu managen. ## Die Erfahrung der Neutralität während des Irakkriegs Die Prozeduren und Zwänge, die Neutralität praktisch bedeuten, treten besonders scharf hervor, wenn ein Konflikt ausbricht. Die Erinnerung an die Anwendung des Neutralitätsrechts während des Irakkriegs 2003 macht deutlich: Neutralität ist kein automatisches Reflexverhalten, sondern ein komplexer Entscheidungsprozess. Zunächst muss festgestellt werden, ob es sich um einen zwischenstaatlichen Konflikt handelt – eine Bedingung, die bei vielen modernen Konflikten, etwa Bürgerkriegen oder asymmetrischen Auseinandersetzungen, nicht mehr klar gegeben ist. Erst wenn diese juristische Einordnung getroffen ist, folgen administrative und politische Maßnahmen: Flugverbote über dem Hoheitsgebiet, Transitverbote für Truppen und Kriegsmaterial, Einschränkungen von Exporten. Die Anwendung dieser Regeln ist nicht nur technisch: Sie erfordert politische Legitimation und politische Kommunikation, idealerweise über den gesamten verfassungsrechtlichen Apparat hinweg. Die Erfahrung zeigt, dass Entscheidungen zur Beendigung der Neutralitätsmaßnahmen ebenso heikel sind wie ihre Einleitung. Einseitige Erklärungen Dritter – etwa die Erklärung eines Kriegsendes durch eine Konfliktpartei – können die Schweizer Praxis in Schwierigkeiten bringen, wenn die innere Entscheidungsfindung nicht sorgfältig dokumentiert und abgestimmt ist. Kurz: Neutralität verlangt administrative Sorgfalt, juristische Klarheit und politische Führung. ## Ukraine, Sanktionen und die Rolle der Vereinten Nationen Der Krieg in der Ukraine hat die Diskussion um Neutralität in ein neues Licht gerückt. Sanktionen sind dabei ein zentraler Streitpunkt: Sie tauchen in den klassischen Neutralitätsnormen der Haager Konventionen nicht auf. Zugleich hat der UN-Beitritt der Schweiz die Lage verändert: Durch die Charta wurden Mechanismen etabliert, nach denen Verstöße gegen das Völkerrecht sanktioniert werden können – formal durch den Sicherheitsrat, faktisch aber oft durch die Generalversammlung oder regionale Akteure, wenn der Sicherheitsrat blockiert ist. Hier entsteht eine rechtliche und politische Spannung. Die Schweiz hat historisch argumentiert, dass internationale Sanktionen, die im Rahmen der UN stehen, mit ihrer Neutralität kompatibel sind. Das lässt Raum, aber auch Verpflichtungen: Sanktionen dienen nicht militärischen Zwecken, sondern sollen Zustände wiederherstellen, die einem vorherigen Rechtsstand entsprechen. Doch wenn multilaterale Institutionen blockiert sind, wird das Instrument der Sanktionen politisch umkämpft – und die Schweiz steht vor der Frage, welche Eigenpolitik sie gegenüber Sanktionen verfolgen will. Die Initiative, die zur Abstimmung steht, versucht, diesen Bereich formell der Neutralität zuzuordnen; genau darin liegt eines der Kernprobleme, weil Sanktionen rechtlich nicht Teil des klassischen Neutralitätsrechts sind. ## Die Inkohärenzen der Schweizer Neutralitätspolitik Ein zentrales Thema des Gesprächs ist die Wahrnehmung von Inkohärenz. Die Praxis der Schweizer Neutralität wirkt auf Beobachter mitunter unstet: Einmal werden Neutralitätsprinzipien strikt angewandt, an anderer Stelle scheinen Ausnahmen gemacht zu werden. Diese Unstetigkeit schwächt die Glaubwürdigkeit des Instruments: Neutralität funktioniert nur, wenn sie von anderen anerkannt wird. Wenn Partnerstaaten nicht mehr wissen, woran sie sind, ist die Schutzwirkung der Neutralität gefährdet. Die Ursachen dieser Inkohärenz sind vielfältig. Teilweise resultieren sie aus materiellen Zwängen – etwa wirtschaftlichen Interessen oder der Notwendigkeit, mit Nachbarstaaten infrastrukturell kompatibel zu bleiben. Teilweise sind sie Ausdruck eines Rechtswandels: Der Beitritt zur UN und die massiven Veränderungen der Konfliktlandschaft haben neue Fragen aufgeworfen, für die die alten Normen keine sauberen Antworten bieten. Die Folge ist eine kommunikative Lücke: Die Schweiz muss nicht nur entscheiden, sondern diese Entscheidungen auch effektiv und international verständlich erklären. Ohne klare Erklärungen droht die Wahrnehmung, dass Neutralität opportunistisch interpretiert werde. ## Was die Neutralitätsinitiative ändern würde Die vorgeschlagene Initiative will einen Grundsatz zur Neutralität in die Verfassung schreiben und damit Sanktionen stärker formell der Neutralität zuordnen. Formal sieht sie Ausnahmen vor – etwa Sanktionen des UN-Sicherheitsrats – erlaubt aber auch Maßnahmen zur Verhinderung der Umgehung fremder Sanktionen. Praktisch würde die Initiative die Voraussetzung der automatischen Übernahme fremder Sanktionen verändern: Der Grundsatz würde die Schweiz näher an eine Position bringen, in der sie solche Maßnahmen nur unter bestimmten, verfasslich verankerten Bedingungen zulässt. Doch genau hier liegt ein Spannungsverhältnis: Wenn Sanktionen verfassungsrechtlich dem Neutralitätsprinzip unterstellt werden, schafft dies neue Verpflichtungen und Einschränkungen für die Außenpolitik. Die Initiative verspricht mehr Klarheit, kann jedoch zugleich die Handlungsfähigkeit der Exekutive einschränken, etwa bei der interoperablen Zusammenarbeit mit Nachbarn oder bei der Reaktionsfähigkeit gegenüber cyber- und hybriden Bedrohungen, die heute als Vorbereitungshandlungen gelten könnten. Das Resultat wäre ein engerer Auslegungsrahmen für das, was die Schweiz international tun darf – mit möglichen Konsequenzen für ihre Flexibilität in Krisenzeiten. ## Das politische und diplomatische Risiko eines «Nein» Ein Nein zur Initiative würde die Schweiz weiterhin die bestehende Praxis verfolgen lassen – mit all ihren Vor- und Nachteilen. Aber paradoxerweise birgt auch ein Nein Risiken: Es wird eine kommunikative Herausforderung sein, gegenüber dem Ausland zu erklären, dass die Schweiz neutral bleibt, obwohl sie die Initiative abgelehnt hat. Die Wahrnehmung könnte dennoch entstehen, die Schweiz habe ihre Neutralität aufgegeben oder relativiert. Das zeigt, wie sehr Neutralität nicht nur ein innerstaatliches Rechtsproblem ist, sondern ein internationales Symbol, das Anerkennung braucht. Gleichzeitig ist die Einbindung in multilaterale Strukturen und die Interoperabilität mit Nachbarstaaten ein handfester sicherheitspolitischer Aspekt. Wenn die Schweiz mit zu rigiden verfassungsrechtlichen Schranken operiert, könnte das die operative Zusammenarbeit und Vorbereitung auf Bedrohungen erschweren. Politisch gesehen wäre die SPannung also zweifach: innenpolitisch die Frage nach Selbstbestimmung und wirtschaftlicher Handlungsfreiheit, außenpolitisch die Frage nach Glaubwürdigkeit und Vertrauen. ## Neutralität neu denken und die Frage der Waffenexporte Die Diskussion um Neutralität führt notwendig zur Frage, wie weit die Schweiz in sicherheits- und rüstungsrelevanten Bereichen kooperieren darf. Interoperabilität heißt nicht automatisch Bündnispartnerschaft; sie heißt Kompatibilität der Systeme, gemeinsame Übungen und abgestimmte Logistik im Krisenfall. Eine restriktive verfassungsrechtliche Festschreibung könnte diese Formen der Zusammenarbeit erschweren, gerade dort, wo

Unser größtes Dilemma | Die ehemalige Schweizer Bundespräsidentin Micheline Calmy-Rey Micheline Calmy-Rey, ehemalige Bundesrätin und zweimalige Präsidentin der Schweizerischen Eidgenossenschaft, analysiert die Grundlagen und aktuellen Herausforderungen der Schweizer Neutralität. Im Vorfeld der Abstimmung über die Neutralitätsinitiative blickt sie auf ihre Erfahrungen während des Irakkriegs zurück, erläutert den Unterschied zwischen Neutralitätsrecht und Neutralitätspolitik und untersucht die umstrittene Frage internationaler Sanktionen. Das Gespräch behandelt zudem den Krieg in der Ukraine, die Rolle der Vereinten Nationen, die militärische Zusammenarbeit mit den Nachbarländern, Waffenexporte und die wahrgenommenen Inkohärenzen bei der Anwendung der Neutralität. Micheline Calmy-Rey erklärt, warum sie sich gegen die Initiative ausspricht, warnt jedoch zugleich vor den politischen und diplomatischen Folgen, die eine zu deutliche Ablehnung haben könnte. Um das Projekt von Micheline Calmy-Rey und ihren Studierenden zur Schweizer Aussenpolitik zu entdecken: https://zone-neutre.org Abonnieren Sie Neutrality Studies, um unsere nächsten Interviews und Analysen über Neutralität, Diplomatie und internationale Beziehungen zu verfolgen. Substack: https://pascallottaz.substack.com Merch: https://neutralitystudies.com/shop Spende: https://neutralitystudies.com/donate Kapitel: 00:00 Einführung und Vorstellung von Micheline Calmy-Rey 00:53 Die Erfahrung der Neutralität während des Irakkriegs 05:22 Ukraine, Sanktionen und die Rolle der Vereinten Nationen 09:29 Die Inkohärenzen der Schweizer Neutralitätspolitik 12:15 Was die Neutralitätsinitiative ändern würde 20: 49 Das politische und diplomatische Risiko eines «Nein» 24:00 Neutralität neu denken und die Frage der Waffenexporte 29:09 Sollte die Neutralität in der Verfassung definiert werden? #Pascal Willkommen bei Neutrality Studies. Heute freuen wir uns erneut, Frau Micheline Calmy-Rey begrüßen zu dürfen, ehemalige Bundesrätin und zweimalige Präsidentin der Schweizerischen Eidgenossenschaft. Frau Calmy-Rey, herzlich willkommen. Danke, guten Tag. Guten Tag. Frau Calmy- Rey, Sie haben vor, ich glaube, drei Jahren ein Buch über die Neutralität geschrieben. Außerdem gehören Sie zu den Schweizer Persönlichkeiten, die sicherlich schon sehr oft über Neutralität gesprochen haben. Nun wird am siebenundzwanzigsten September über eine Neutralitätsinitiative abgestimmt. Ich würde gerne Ihre Gedanken zu dieser Initiative hören, zur Neutralität im Allgemeinen und dazu, wie Sie die Neutralität sehen. Wie wird sie heute, im Jahr zweitausendsechsundzwanzig, in der Schweiz praktiziert? #Guest -- 1 of 12 -- Ich habe nicht nur ein Buch über die Neutralität geschrieben, sondern die Neutralität auch praktiziert, als ich Bundesrätin war. Im Jahr zweitausenddrei, als eine von den Vereinigten Staaten angeführte Koalition ohne Zustimmung des Sicherheitsrats in den Irak einmarschierte, hat die Schweiz das Neutralitätsrecht angewandt. Damals wurde mir klar, wie kompliziert es ist, das Neutralitätsrecht anzuwenden. Es ist bei Weitem nicht so selbstverständlich, wie man denkt. Plötzlich steht man vor einer Vielzahl administrativer Entscheidungen, etwa zu Überflügen über schweizerisches Hoheitsgebiet. Zunächst geht es darum, den Konflikt einzuordnen. Das Neutralitätsrecht kann nur angewandt werden, wenn es sich um einen zwischenstaatlichen Konflikt handelt. Das heißt: zwischen zwei Staaten. Das Neutralitätsrecht, wie es in den Haager Konventionen von neunzehnhundertsieben definiert ist, gilt nicht für sogenannte Bürgerkriege. Und davon gibt es heute immer mehr. Die Art der Konflikte hat sich seit neunzehnhundertsieben verändert. Zunächst musste die Schweiz den Konflikt also einordnen. Es war ein zwischenstaatlicher Konflikt zwischen zwei Staaten. Ab diesem Zeitpunkt kann man erwägen, das Neutralitätsrecht anzuwenden, wenn die Souveränität eines Staates verletzt wird, ohne Zustimmung des Sicherheitsrats, ohne dass der Sicherheitsrat einen Beschluss gefasst hat. Das bedeutet dann eine Vielzahl administrativer Entscheidungen. Zum Beispiel die Entscheidung, dass Flugzeuge der Kriegsparteien das Schweizer Staatsgebiet nicht überfliegen dürfen. Das bedeutet eine Reihe von Entscheidungen, die den Transit durch Schweizer Staatsgebiet betreffen, die Nutzung des Schweizer Staatsgebiets, die verboten ist, meine ich. Es ist also nicht so einfach. Außerdem braucht es einen politischen Entscheid des Bundesrates. Im besten Fall hätte man die Zustimmung der Bundesversammlung beantragen müssen. Das ist ein komplizierter Prozess. Und wie beendet man die Anwendung des Neutralitätsrechts? Als Herr Bush, der Präsident der Vereinigten Staaten, erklärte, der Krieg sei beendet, sagte die Schweiz einseitig: „Okay, der Krieg ist vorbei. Also wenden wir das Neutralitätsrecht nicht mehr an.“ Es handelt sich also um eine Reihe von Entscheidungen. Nun muss man das Neutralitätsrecht von den Verpflichtungen unterscheiden, die uns das Neutralitätsrecht auferlegt. Die Verpflichtungen sind nicht besonders zahlreich. Dazu gehört vor allem die Pflicht, das eigene Territorium verteidigen zu können. Die Pflicht, keine Truppen durch das Schweizer Staatsgebiet ziehen zu lassen. Und die Pflicht, das Schweizer Staatsgebiet nicht überfliegen zu lassen. Das sind letztlich nur wenige Verpflichtungen. Ziemlich wenige sogar. Aber die Pflicht, das eigene Territorium verteidigen zu können, gehört dazu. Darauf beschränkt es sich. Neben dem Neutralitätsrecht gibt es aber auch die Neutralitätspolitik. Das heißt: In Friedenszeiten muss man eine Außenpolitik betreiben, die die Neutralität des Landes glaubwürdig macht. Man kann nicht einfach alles Mögliche tun. Denn dann ist man nicht mehr glaubwürdig. Das ist, sagen wir, der Punkt, auf den man in Friedenszeiten achten muss. #Pascal -- 2 of 12 -- Und dann, sobald dieser Konflikt begann, mit all seinem Grauen: Der Konflikt in der Ukraine wurde im Jahr zweitausendzweiundzwanzig größer. Es hatte schon vorher einen Konflikt gegeben, aber dieser Konflikt wurde mit angezogener Handbremse in den Schützengräben geführt. Und dann, im Jahr zweitausendzweiundzwanzig, wurde er größer. Russland ist in die Ukraine einmarschiert. Unser Bundesrat hat daraufhin erneut beschlossen, das Neutralitätsrecht anzuwenden. Andererseits wurde nach einigen Tagen auch entschieden, die Sanktionen zu übernehmen. Die Frage der Sanktionen ist im Neutralitätsrecht heute nicht geregelt. Wie sehen Sie denn diese Sanktionen? #Guest Sanktionen gehören nicht zum Neutralitätsrecht. In den Haager Abkommen ist von Sanktionen keine Rede. Sanktionen kamen erst auf den Tisch, als die Schweiz den Vereinten Nationen beigetreten ist. Nun sind wir an die Charta der Vereinten Nationen gebunden. Zu ihrer Einhaltung haben wir uns verpflichtet. Die Charta der Vereinten Nationen sagt uns: Wenn der Sicherheitsrat feststellt, dass das Völkerrecht verletzt wurde, dann können der Sicherheitsrat oder die Generalversammlung der Vereinten Nationen diese Verletzung des Völkerrechts feststellen und wirtschaftliche oder militärische Sanktionen beschließen. Die Schweiz kann sich nicht an militärischen Sanktionen beteiligen, weil ihr Gesetz das nicht erlaubt. Aber der Bundesrat hat beim Beitritt der Schweiz zu den Vereinten Nationen erklärt, dass die Anwendung von Sanktionen mit der Neutralität vereinbar ist. Da gab es keinen Widerspruch. Die Initiative lässt im Übrigen Sanktionen des Sicherheitsrats zu. Sie verbietet keine Sanktionen, die vom Sicherheitsrat beschlossen würden. Das Problem ist nur: Wegen des Vetos der Großmächte ist der Sicherheitsrat sehr oft blockiert. Dann verabschiedet die Generalversammlung Resolutionen, so ist das. Aber die Schweiz verfolgt die Sanktionspolitik schon seit dem Krieg zwischen dem Irak und Kuwait, also sogar noch bevor sie den Vereinten Nationen beigetreten ist. Die Schweiz macht da mit und ist der Auffassung, dass die Sanktionen aufgrund ihres Beitritts zu den Vereinten Nationen anwendbar sind. Die Initiative verbietet Sanktionen, noch einmal, nicht. Denn sie nimmt die von den Vereinten Nationen beschlossenen Sanktionen ausdrücklich aus. Und darüber hinaus sagt uns die Initiative: Ja, die Schweiz kann außerdem Maßnahmen ergreifen. „Maßnahmen“ ist dabei nur ein anderes Wort für Sanktionen. Maßnahmen, um die Umgehung von Sanktionen zu verhindern, die zum Beispiel unsere Nachbarn oder die Europäische Union beschlossen haben. Das heißt also: Sie können die Sanktionen gegen Russland einfach weiterführen. Denn wenn die Europäische Union Sanktionen gegen Russland verhängt und die Schweiz gar keine, dann hätte die Schweiz einen Wettbewerbsvorteil. Aber das bliebe dem Bundesrat überlassen. Er könnte genauso gut beschließen, keine Sanktionen zu verhängen. Im Denken von Herrn Blocher überwiegt wahrscheinlich diese Auslegung. Denn für ihn ist die Initiative ein Geschäftsplan. Sie -- 3 of 12 -- würde es der Schweiz ermöglichen zu exportieren, während die anderen Länder beschließen, nicht mehr zu exportieren. Das wäre ein enormer Wettbewerbsvorteil. So war es zum Beispiel bei Südafrika. Dafür wurde die Schweiz ja ziemlich stark kritisiert. #Pascal Ja. Wie sehen Sie auf der anderen Seite die politische Neutralität der Schweiz? Denn wir haben heute das Problem, dass es Länder gibt, die gegen die Charta der Vereinten Nationen verstoßen. Etwa Russland gegenüber der Ukraine, aber auch die Vereinigten Staaten gegenüber dem Iran. Und die Schweiz hat nie Sanktionen gegen Israel verhängt, nie Sanktionen gegen die Vereinigten Staaten. Wie die Vereinigten Staaten ... #Guest Die Schweiz hat kürzlich im Zusammenhang mit dem Krieg zwischen den Vereinigten Staaten und dem Iran das Neutralitätsrecht geltend gemacht. Für den Iran hat das nicht viel geändert, denn die Schweiz hatte bereits Sanktionen gegen den Iran verhängt. Was die Vereinigten Staaten betrifft, hat die Schweiz das Neutralitätsrecht angewandt. Sie sagte, der Verzicht auf Handelsbeziehungen mit einem kriegführenden Land gelte nur für neue Bestellungen, nicht aber für bereits abgeschlossene Aufträge. So kann man die Sache natürlich sehen. Aber sie hat das Neutralitätsrecht angewandt. Gegenüber Israel hingegen hat sie es nicht angewandt, obwohl Israel nicht nur die Souveränität des Iran, sondern zum Beispiel auch die des Libanon verletzt hat. Und dazu hat die Schweiz nichts gesagt. Genau das ist für viele Menschen das Problem. Denn genau das sorgt, wenn Sie so wollen, für Verwirrung. Es fehlt an einer konsequenten Anwendung. Einmal wendet man das Neutralitätsrecht an. Ein anderes Mal nur zur Hälfte und sagt, es gelte nur für künftige Bestellungen. Wieder ein anderes Mal wendet man es gar nicht an. Man weiß nicht mehr so recht, was das eigentlich bedeutet. Ich meine, es fehlt an Kohärenz. Und das ist ein Problem. Denn Neutralität gibt es letztlich nur, und sie dient unseren Interessen nur dann, wenn sie von den anderen akzeptiert wird. Wenn ihre Praxis aber so schwankend ist, dass andere Länder nicht mehr wissen, was die Schweiz tut, dann wird es ziemlich kompliziert. #Pascal Und deshalb finde ich es gut, dass wir jetzt diese nationale Debatte über die Neutralität führen, die durch die Initiative, über die wir am siebenundzwanzigsten abstimmen werden, noch verstärkt wird. Aber wie sehen Sie die Entwicklung? Wie hat sich die Neutralität, oder die Auslegung der Neutralität, in den vergangenen, sagen wir, zwanzig Jahren verändert? Haben Sie einige Beobachtungen dazu, wie sich das in der Praxis verändert hat? #Guest -- 4 of 12 -- Ja, Sie haben recht. Sie hat sich mit dem Beitritt der Schweiz zu den Vereinten Nationen verändert. Dadurch hat sie sich verändert. Das bedeutet: Sanktionen verstoßen nicht gegen das Neutralitätsrecht. Aber das Neutralitätsrecht spricht nicht von Sanktionen. Und genau das ist der Unterschied. Seit dem Beitritt der Schweiz zu den Vereinten Nationen können Verstöße gegen das Völkerrecht sanktioniert werden. Bei der Initiative ist das aller